Z dr inż. Zygmuntem Niechodą, dyrektorem Wydziału Współpracy Międzynarodowej Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, rozmawia Henryk Smuczek

Normalizacja w dziedzinie elektrotechniki była natomiast prowadzona przez Krajowy Komitet Elektrotechniki przy Stowarzyszeniu Elektryków Polskich (SEP), który powstał już w 1923 r. i został członkiem Międzynarodowej Komisji Elektrotechnicznej (IEC), aktywnie włączając się w działalność na szczeblu międzynarodowym dzięki takim wybitnym specjalistom jak prof. J. Groszkowski czy prof. W. Pożaryski. Po wojnie odbudowujemy system, w 1947 roku bierzemy udział w powstaniu Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej (ISO), stając się jej członkiem założycielem. Niestety w tym czasie, w nowych uwarunkowaniach politycznych, został Polsce narzucony model gospodarki nakazowo ? rozdzielczej, zwanej socjalistyczną. Oznaczało to także zmianę systemu normalizacji. PKN został zamieniony w centralny urząd administracji państwowej, połączony następnie z Głównym Urzędem Miar, a w dalszej kolejności włączone zostało do niego Centralne Biuro Jakości Wyrobów (nadzór nad jakością i obowiązkową certyfikacją). Tak powstał Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości (PKNMiJ), kierowany przez Prezesa w randze podsekretarza stanu. Polskie Normy stały się normami państwowymi, ich stosowanie było obowiązkowe, a więc były de facto przepisami technicznymi, ustanawianymi przez urzędników, a za ich niestosowanie groziły kary. Niemniej jednak nasi eksperci byli cały czas aktywni w pracach organizacji międzynarodowych. Na szczeblu regionalnym przede wszystkim musieliśmy uczestniczyć w pracach prowadzonych w ramach RWPG, gdzie uzgadniano normy obowiązujące w bloku sowieckim. Dopiero po zmianach polityczno-gospodarczych w końcu lat osiemdziesiątych i podpisaniu Układu Europejskiego w 1991 roku pojawiła się możliwość włączenia się w normalizację europejską. Od 1991 r. staliśmy się afiliantami europejskich organizacji normalizacyjnych CEN i CENELEC, co dawało nam prawo dostępu do europejskich norm i do pełnej informacji, a nawet uczestniczenia w pracach komitetów technicznych tych organizacji, jednak bez prawa do współdecydowania zarówno o treści norm, jak i na szczeblu korporacyjnym. Żeby stać się członkiem tych organizacji, trzeba było zmienić system normalizacji w Polsce. Po kilku latach przygotowań, w 1993 roku uchwalono Ustawę o normalizacji (weszła w życie od 1 stycznia 1994 r.). PKNMiJ został zlikwidowany, w jego miejsce reaktywowano Polski Komitet Normalizacyjny, jako państwową jednostkę organizacyjną ? organ kolegialny składający się z dwudziesty kilu osób mianowanych przez Premiera, obsługiwany przez Biuro Komitetu. Na mocy odrębnych ustaw reaktywowano Główny Urząd Miar oraz utworzono Polskie Centrum Badań i Certyfikacji. Wspomniana Ustawa wprowadziła dobrowolny system normalizacji, w tym jeden typ normy ? Polską Normę (odejście od norm branżowych). Opracowaniem norm zajmują się od tej pory Komitety Techniczne skupiające ekspertów danej branży zgłaszanych przez zainteresowane organizacje i instytucje, a nie urzędników. Ponieważ dotychczasowe normy miały charakter przepisów i zawierały postanowienia odnoszące się bezpośrednio do kwestii bezpieczeństwa, ochrony zdrowia czy środowiska, po wprowadzeniu ich dobrowolności powstała pewna luka prawna (brak stosownych przepisów). W związku z tym ustawa dała ministrom uprawnienia do wyznaczenia pewnej liczby norm do obowiązkowego stosowania w przypadku kwestii wspomnianych wyżej. Jednakże, jak to zwykle bywa, przywilej ten został wykorzystany do przesady - natychmiast pojawiło się ok. 5 tysięcy norm obowiązkowych. Poniekąd zastąpiły one brakujące przepisy techniczne, które dopiero teraz zaczęły być tworzone w odpowiednich komórkach w ministerstwach. Z czasem liczba takich norm spadła do stu kilkudziesięciu; ważną rolę odegrały tu naciski Brukseli (zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE stosowanie norm jest dobrowolne). Zgodnie z zasadami europejskiego systemu normalizacji w tworzeniu norm ma prawo wziąć udział każdy ? dlatego w ich powstawaniu wprowadzona została ankieta powszechna. Polega to na tym, że do wiadomości publicznej podaje się informację, że powstaje jakaś norma, której projekt jest do wglądu w określonym miejscu. Każdy może się z nim zapoznać i zgłosić do niego swoje uwagi, które następnie zostają rozpatrzone przez Komitet Techniczny przy końcowym redagowaniu normy. Normy były jednak ustanawiane i wycofywane przez PKN, który mógł zmienić postanowienia tak opracowanej normy lub jej nie przyjąć. We wspomnianej też wyżej ustawie nie zostały należycie uwzględnione kwestie praw autorskich do norm i zabezpieczony interes europejski. W związku z tym w 2002 r. Sejm przyjął nową ustawę, obowiązująca od początku 2003 roku, która zapewniła pełną spójność polskiego systemu normalizacji z europejskim i umożliwiła spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania pełnego członkostwa CEN i CENELEC (w tym zasadę bezstronności, czyli zapewnienie niezależności procesu normalizacji od nacisków którejś ze stron, w tym także administracji państwowej). Oprócz potwierdzenia dobrowolności norm (zlikwidowano przywilej wprowadzania obowiązkowości norm przez ministrów), przyznała PKN-owi wyłączność praw autorskich, łącznie z uzyskaną cesją praw do Norm Europejskich i Międzynarodowych, wzmocniła rolę Komitetów Technicznych jako rzeczywistych gremiów tworzących normy i odpowiadających za ich treść. To bardzo ważne, bo dotychczas uważano, że skoro jesteśmy instytucją państwową, to znaczy że normy są niczyje. Zgodnie z nową ustawą PKN jest państwową jednostką organizacyjną nie będącą organem administracji państwowej; jest biurem, które nie tworzy norm, a jego rolą jest organizacja, koordynacja i nadzór nad procesem normalizacji, w tym koordynacja prac Komitetów Technicznych. To Komitety Techniczne odpowiedzialne są za treść, nowelizację i interpretację norm. Podpis prezesa PKN o zatwierdzeniu bądź wycofaniu normy jest czysto formalny, potwierdzający spełnienie wszystkich warunków poprawności procesu powstawania norm (PKN nie ustanawia norm, tylko zatwierdza). Ustawa wprowadziła do systemu Radę Normalizacyjną przy PKN ? niezależny organ opiniodawczo?doradczy wyłaniany przez zainteresowane środowiska w drodze wyborów. Choć Prezesa PKN mianował Prezes Rady Ministrów, to na określoną kadencję, a sam kandydat na to stanowisko był wyłaniany w drodze konkursu organizowanego przez Radę Normalizacyjną. Dzięki dużemu wysiłkowi włożonemu w implementację nowej ustawy oraz spełnienie wymaganych warunków ubiegania się o członkostwo (w tym wprowadzenia do Polskich Norm min. 80% Norm Europejskich i wycofaniu sprzecznych z nimi norm krajowych), po przeprowadzeniu wnikliwego auditu przez organizacje europejskie, od 1 stycznia 2004 roku staliśmy się pełnoprawnym członkiem CEN i CENELEC.

Czy CEN i CENELEC są formalnie unijnymi agendami?.

CEN i CENELEC są to prywatne stowarzyszenia typu non-profit działające na podstawie prawa belgijskiego, których członkami są krajowe jednostki normalizacyjne i komitety krajowe elektrotechniki państw UE i EFTA. Między tymi organizacjami a Komisją Europejską istnieje ramowe porozumienie, na mocy którego są określone zasady współpracy tych niezależnych od siebie organizmów. W ramach współpracy pewne prace normalizacyjne CEN i CENELEC są współfinansowane przez KE na mocy podpisywanych kontraktów zwanych grantami. Jak wiadomo, normalizacja odgrywa obecnie ważną rolę w realizacji unijnej polityki gospodarczej. Przykładem mogą być tzw. dyrektywy Nowego Podejścia. W dyrektywach tych podane są zasadnicze wymagania bezpieczeństwa, natomiast sposób technicznej realizacji tych wymagań jest zapisany w dobrowolnych Normach Europejskich. Te normy nie są tworzone przez urzędników europejskich, ale zainteresowane strony w ramach europejskich organizacji normalizacyjnych. Komisja Europejska wysyła mandat, czyli zapotrzebowanie: jeżeli go przyjmiecie i zrobicie normy dotyczące takiego czy innego zakresu, to my wam zapłacimy. Podobnie w przypadku programów pomocy dla krajów rozwijających infrastrukturę techniczną: stwórzcie taki program, a my go dofinansujemy. Chciałbym jednak podkreślić, że nie ma tu żadnej podległości formalnej.

Jaki jest nasz udział w pracach europejskich organizacji normalizacyjnych?

Należy podkreślić, że PKN ma obecnie silna pozycję w europejskich organizacjach normalizacyjnych na poziomie korporacyjnym, odpowiadającą wielkości i potencjałowi naszego kraju w Europie. Przedstawiciele PKN zasiadają w gremiach kierowniczych CEN i CENELEC oraz uczestniczą w szeregu komitetów konsultacyjnych i zespołów zadaniowych Zarządów tych organizacji opracowujących strategię i kierunki rozwoju normalizacji europejskiej. W wymiarze korporacyjnym jesteśmy obecnie w Brukseli liczącym się partnerem, przedstawiciele PKN-u są reprezentowani we wszystkich organach zarządzających, grupach doradczych i komisjach. Wydział Współpracy Międzynarodowej PKN właśnie koordynuje tę współpracę, wspiera członków poszczególnych gremiów. Ciągle jeszcze odczuwamy niedostatek udziału naszych ekspertów na poziomie technicznym (udział w procesie opracowywania norm) na miarę możliwości naszego kraju, co wynika po części z niedostatku środków finansowych, które firmy mogłyby przeznaczyć na udział w normalizacji, jak i (a może przede wszystkim) braku świadomości podmiotów gospodarczych, zwłaszcza małych i średnich firm, ale też i konsumentów, co do roli normalizacji w gospodarce i biznesie. Udział w normalizacji kosztuje, ale brak udziału jest jeszcze droższy. Nasza nieobecność ma później negatywne konsekwencje dla naszych firm ? wprowadzamy rozwiązania które zaproponowali inni, często konkurenci. Druga rzecz to nasza archaiczna struktura ? jesteśmy państwową jednostką organizacyjną prawa budżetowego finansowaną w 100% z budżetu państwa. Obecny status PKN sprawia, że ciągle normalizacja postrzegana jest jako państwowa, a dostarczanie norm jako obowiązek państwa. Tymczasem w Europie dominuje model niezależnych stowarzyszeń podmiotów zainteresowanych normalizacją, w których normy tworzą zainteresowani sami dla siebie. Oczywiście jednym z podmiotów jest administracja publiczna, bo jednostki takie jak PKN realizują także zadania publiczne związane np. z bezpieczeństwem, obronnością czy ochroną środowiska a także wynikające z zobowiązań Polski jako uczestnika Jednolitego Rynku Europejskiego. Stąd dotacje państwowe. Są one zresztą również w takich krajach jak Niemcy czy Francja. Podstawą działalności jest jednak aktywność samych zainteresowanych środowisk, która w naszym wypadku jest poniżej oczekiwań. Impulsem w kierunku poprawy tego stanu byłaby na pewno zmiana statusu PKN na stowarzyszenie niedochodowe osób prawnych i instytucji, którego członkowie mieliby wpływ na podejmowane decyzje. Umocniłoby to świadomość, że w nowoczesnej gospodarce rynkowej to sami zainteresowani tworzą normy dla siebie i jest to inwestycja o wysokiej stopie zwrotu, choć często zwrot ten jest nie natychmiastowy. Dla ilustracji, może trzy przykłady: Niemcy zrobili badania dotyczące udziału normalizacji we wzroście PKB i okazało się, że udział dobrowolnej normalizacji jest znacznie większy niż udział wszystkich patentów i licencji. W Austrii koszt roczny normalizacji wynosi ok. 43 mln EUR, natomiast korzyści wynoszą ok. 1,74 mln EUR, co daje 25% wkładu we wzrost gospodarczy. Dzięki normalizacji AIRBUS zredukował koszty produkcji samolotów o 9 mln EUR.

Co dalej z PKN-em?

Projekt ustawy o zmianie statusu PKN-u był gotowy i poddany uzgodnieniom międzyresortowym jeszcze przed zmianą rządu, ale trudno powiedzieć, czy prace nad nim zostaną wznowione jeszcze w tym roku. A czas nagli, bo istnieje niebezpieczeństwo, że w obecnej formule zostały wyczerpane możliwości dotrzymania kroku postępowi w Europie i na świecie. W miejsce obecnego PKN musi powstać stowarzyszenie osób prawnych, instytucji i firm. Jednostki które będą takim stowarzyszeniem zarządzały, będą go współfinansowały, więc również dbały o właściwy kierunek rozwoju i opracowywanie norm we właściwym czasie odpowiadających potrzebom rynku. W Komitetach Technicznych mamy teraz zdecydowaną przewagę pracowników sfery naukowo-badawczej nad przedstawicielami przemysłu ? zupełnie odwrotnie niż na Zachodzie. I to jest sytuacja niedobra, bo głównymi odbiorcami norm są podmioty gospodarcze i inni uczestnicy rynku. Należy pamiętać, że normalizacja jest biznesem i to opłacalnym, ale tylko dla tych, którzy z niej bezpośrednio korzystają.

Dlaczego dobrowolne stosowanie norm jest korzystniejsze dla gospodarki niż obligatoryjne?

To bardzo ważne rozróżnienie, gdyż nakaz nigdy nie może zastąpić zdrowego rozsądku. Stara norma była konglomeratem wymagań, które musiały być spełnione z punktu widzenia polityki państwa, (np. dopuszczalnego poziomu zagrożeń, maksymalnej ilości substancji szkodliwych itd.) oraz rozwiązań technicznych. Te pierwsze nie powinny być przedmiotem normy tylko przepisu technicznego - dokumentu prawnego, który mówi: dotąd i ani kroku dalej, bo będą określone sankcje. Natomiast techniczny sposób realizacji takiego wymogu prawnego powinien być określony w dobrowolnych normach i nie może być narzucony odgórnie. Obligatoryjność rozwiązań hamuje bowiem postęp techniczny i zniechęca do innowacji. Oznacza także ?równanie w dół?, bo musi być dostosowana do przeciętnego poziomu techniki, aby zapewnić powszechność stosowania. Tymczasem, jeśli ktoś respektując przepis techniczny potrafi wyprodukować coś, co jest bardziej energooszczędne, tańsze, efektywniejsze, ma wtedy prawo do zapewnienia sobie lepszej pozycji rynkowej i dodatkowego zysku. Dobrowolna norma ma być pomocą dla producenta, a nie przeszkodą. Często słyszy się opinie, że jeśli stosowanie norm jest dobrowolne, to goniący za zyskiem producenci nie będą dbali o bezpieczeństwo i jakość wyrobów. Jest to całkowicie błędne podejście. W systemie gospodarki rynkowej istnieje system prawnego zapewnienia bezpieczeństwa produktów (ustawy, służby nadzoru rynku), na który normalizacja ma niewielki wpływ. Zgodnie z nim wykonanie wyrobu zgodnie z wymaganiami normy nie zdejmuje z producenta odpowiedzialności za wykonany wyrób, co ma miejsce w systemie obligatoryjnym, gdzie państwo odpowiada za skutki wynikające ze stosowania obligatoryjnych norm będących de facto przepisami państwowymi. Natomiast dobrze pamiętamy, że obligatoryjność stosowania norm nie chroniła rynku przed zalewem bubli. Na kwestie jakości najlepszym lekarstwem jest innowacyjność i swobodna konkurencja, wspomagana przez niezależny system dobrowolnej oceny zgodności (także z wymaganiami norm). Ale to jest już temat na inne spotkanie.